财政责任视野下的地方政府债务治理研究电子书

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出版说明

序言

目录

引言

一、问题缘起及研究意义

（一）问题缘起

（二）研究意义

二、国内外研究现状

（一）国外研究现状

1.关于政府举债必要性的研究

2.关于政府债务风险的研究

3.关于政府债务治理体系的研究

4.财政责任制度的研究正成为国外债务危机治理的新课题

（二）国内研究现状

1.关于地方政府债务形成机制的研究

2.关于地方政府债务风险内涵的研究

3.关于地方政府债务治理途径的研究

4.关于域外国家地方政府财政责任制度的研究

（三）本书的立场选择——基于财政责任法律规制的视角

三、研究方法

四、研究思路及基本框架

五、研究创新之处

第一章　地方政府债务的界定及政府责任的衍生

第一节　问题的原点：政府为什么要举借债务

一、肯否之争：政府举借债务的理论争议

二、利弊考察：地方政府举借债务的实践逻辑

（一）地方政府举债之利处

（二）地方政府举债之弊端

第二节　概念的厘清：地方政府性债务的基本含义

一、地方政府性债务的法学释义

（一）地方政府及地方财政的功能定位

（二）地方政府性债务的概念界定

二、地方政府性债务的主要分类

（一）以债务发生原因是否确定为标准

（二）以债务发生依据是否确定为标准

（三）以是否负有偿还责任为标准

（四）以债务来源为标准

第三节　地方债视野下的政府责任及担责环节

一、地方政府性债务责任的法律界定

（一）责任的要义

（二）政府责任的内涵界定

（三）地方政府债务责任的界定

二、地方政府债务责任相比中央政府债务责任的特殊性

三、责任的分割——地方政府债务责任的担责环节

（一）债务决策阶段的责任承担

（二）债务发行阶段的责任承担

（三）债务使用阶段的责任承担

（四）债务偿还阶段的责任承担

第二章　强化地方政府举债行为法律责任的理论依据

第一节　地方政府承担举债责任的理论依据

一、法学视角：公债行为的法律约束

（一）公债及其法律关系特点

（二）对公债行为进行规制的法理逻辑——有债必偿

二、政治学视角：从权力制约到责任约束

三、财政学视角：财政分权与权责统一

（一）中央政府与地方政府的“职责同构”困境

（二）重构中央与地方政府关系要求地方政府权责统一

四、经济学视角：政府受托责任的承担

（一）地方政府债务形成过程中的委托代理关系

（二）委托代理关系的异化要求政府承担受托责任

第二节　法治政府对地方政府债务责任提出的新要求

一、法治政府：地方政府承担债务责任的时代背景

（一）法治政府的内涵及其历史演进

（二）地方责任政府构建的客观要求

二、法治政府对地方政府举债行为的规范要求

（一）举债的目的法定：符合公共利益

（二）举债的范围法定：基于市场失灵

（三）举债的程序法定：国民参与和决定

（四）举债的责任法定：有义务必有责任

第三节　地方政府独立承担举债责任的实践意义

一、地方政府独立承担举债责任符合政府与市场之间的分工要求

二、地方政府独立承担举债责任能有效矫正政策执行偏差

三、地方政府独立承担举债责任能防止责任不当转移

四、地方政府独立承担举债责任有利于投资管理水平的提升

第三章　我国地方政府性债务的历史沿革与现状考察

第一节　我国地方政府性债务的历史沿革及背景分析

一、民国时期地方政府性债务的发展概况

二、新中国成立以来的地方政府性债务概况

（一）我国地方政府性债务之孕育期（1949—1978）

（二）我国地方政府性债务之恢复期（1979—1993）

（三）我国地方政府性债务之成长期（1994—2007）

（四）我国地方政府性债务之爆发期（2008—2010）

（五）我国地方政府性债务之试点规范期（2011—2014.8）

（六）我国地方政府性债务之入法规范期（2014.8至今）

第二节　我国地方政府性债务的实践考察：规模与构成

一、全国视角：我国地方政府性债务的整体概貌

（一）我国地方政府性债务的总量分析

（二）我国地方政府性债务余额的级次分析

（三）我国地方政府性债务的主体结构分析

（四）我国地方政府性债务的来源结构分析

（五）我国地方政府性债务的投向结构分析

二、地方视角：府际地方政府性债务的比较考察

（一）各地地方政府性债务规模的比较

（二）各地地方政府性债务的类型比较

（三）各地地方政府性债务的增速比较

（四）各地地方政府性债务的级次结构比较

（五）各地地方政府性债务的举债主体比较

（六）各地地方政府性债务的资金来源比较

（七）各地地方政府性债务的投向比较

（八）各地地方政府性债务的债务指标比较

（九）各地地方政府性债务的期限结构分析

三、成因分析：地方政府性债务攀升的主要诱因

（一）应对国际金融危机的需要

（二）土地财政的惯性影响

（三）地方政府事权与财权不匹配

（四）地方政府风险意识淡薄

（五）地方政府融资决策的约束机制失灵

（六）地方政府财政的不透明隐瞒了真实负债

第三节　我国地方政府性债务的现实功用与潜在风险

一、我国地方政府性债务的现实功能

（一）缓解了我国地方政府财政资金长期短缺的难题

（二）有效推进了地方公益性事业的发展

（三）能为突发事件和自然灾害的防御提供资金支持

二、我国地方政府性债务的潜在风险

（一）我国地方政府性债务危机之考辨

（二）我国地方政府性债务存在的主要问题和风险

第四章　经验借鉴：国外地方政府性债务治理中的财政责任

第一节　域外国家财政责任立法的背景与动因分析

一、域外国家财政责任法律规范的制定背景

（一）拉美债务危机以来的财政责任立法热潮

（二）亚洲金融危机以来的财政责任立法热潮

（三）美国金融危机以来的财政责任立法热潮

（四）欧债危机以来的财政责任立法热潮

（五）其他国家的财政责任立法

二、域外国家财政责任法律规范的制定动因

第二节　国外地方政府债务责任法律规范的现状考察

一、发达国家的地方政府债务治理与责任制度

（一）美国的地方政府债务治理及责任制度

（二）日本的地方政府债务治理及责任制度

（三）澳大利亚的地方政府债务治理及责任制度

（四）新西兰的地方政府债务治理及责任制度

（五）法国的地方政府债务治理及责任制度

二、发展中国家的地方政府债务治理与责任制度

（一）巴西的地方政府债务治理及责任制度

（二）哥伦比亚的地方政府债务治理及责任制度

（三）印度的地方政府债务治理及责任制度

（四）南非的地方政府债务治理及责任制度

三、转型国家的地方政府债务治理与责任制度

（一）俄罗斯的地方政府债务治理及责任制度

（二）匈牙利的地方政府债务治理及责任制度

第三节　国外地方政府债务治理模式与体制的比较分析

一、国外地方政府债务治理目标的比较

二、国外地方政府债务管理模式的比较

（一）市场约束型的管理模式

（二）共同协商型的管理模式

（三）制度约束型的管理模式

（四）行政控制型的管理模式

（五）地方政府债务管理模式的优劣评价

三、国外地方政府债务管理体制的比较

第四节　国外地方政府债务责任制度的构成分析

一、国外地方政府债务责任制度的类型分析

（一）国外地方政府债务财政责任规则的“类型化”

（二）国外地方政府债务财政责任规则的主要特点

二、国外地方政府债务责任制度的结构分析

（一）事前防范：地方政府债务举债审核机制

（二）事中监管：地方政府债务问责监督机制

（三）事后处置：地方政府过度负债的惩戒机制

第五节　国外治理地方政府债务的责任制度之于我国的启示

一、健全地方政府举债法律制度

二、强化对地方政府举债的监管

三、准确厘定地方债务管理模式

四、完善地方政府举债责任机制

第五章　我国地方政府性债务责任的制度现状及其主要问题

第一节　我国治理地方政府性债务风险的路径变迁

一、2006—2009年：地方政府性债务的初步治理阶段

二、2010—2013年：地方政府性债务的专项治理阶段

（一）加强对地方政府融资平台的专项治理

（二）加强对地方政府试点自行发债的规范

三、2014年至今：地方政府性债务的法律治理阶段

（一）《预算法》（2014）对地方政府举债行为的规范

（二）国发〔2014〕43号《意见》加强地方政府债务治理的规范

（三）财预〔2014〕351号《办法》对地方政府存量债务的管理规定

（四）财库〔2015〕64号《办法》、财库〔2015〕83号《办法》关于地方政府发行一般债券和专项债券的管理规定

第二节　我国治理地方政府性债务取得的积极成效

一、实现了地方政府性债务治理路径的法治化

（一）从政策治理向法律治理的路径转换

（二）由行政权力主导向市场手段调节的路径转换

（三）从政治责任向法律责任的路径转换

二、推动了地方政府性债务管理的科学化

（一）地方政府性债务管理制度得以逐步完善

（二）债务风险防范措施得以逐步优化

（三）地方政府融资平台公司独立偿债能力有所增强

（四）地方政府举债行为和责任机制得以初步规范

第三节　我国地方政府债务责任制度的现状检视与问题评析

一、地方政府举债缺乏专门法律规范约束

（一）规范地方政府举债的专门性法律缺失

（二）规范地方政府举债的法律规范效力较低

二、地方债务治理责任制度存在多重问题

（一）地方政府举债发行审核制度存在缺陷

（二）地方政府债务监督管理体系不尽合理

（三）地方政府过度负债责任追究机制尚不完备

第六章　约束与规范：我国地方政府性债务的责任法制架构

第一节　顶层设计：地方政府性债务治理的目标要求与总体思路

一、目标要求：推进地方政府性债务科学治理的合理定位

（一）举债合法

（二）规模适度

（三）用债合理

（四）风险可控

（五）偿债有序

二、总体思路：地方政府性债务治理的短期方案和长远规划

（一）地方政府性债务治理的短期方案：清理存量、控制风险

（二）地方政府性债务治理的长期规划：限制增量、明确责任

第二节　立法保障：建立治理地方政府性债务的法律规范体系

一、强化宪法约束，将地方债务的原则性条款植入《宪法》

二、顺应统一投融资立法趋势，制定《公共债务法》

三、借鉴他国立法经验，制定《财政责任法》

四、跟进配套立法，全面约束地方政府举债行为

五、强化法律实施，设置专门的债务监督机构

第三节　观念重塑：治理地方政府性债务的基本理念与原则

一、治理地方政府性债务的基本理念

（一）财政责任理念

（二）适度自治理念

（三）权责统一理念

（四）利益平衡理念

二、治理地方政府性债务的主要原则

（一）“修明渠”与“堵暗道”相结合的原则

（二）整体与部分相结合的原则

（三）激励与惩罚相结合的原则

（四）内控与外保相结合的原则

第四节　制度架构：完善我国地方政府性债务财政责任的规则体系

一、完善地方政府举债事前审核法律规则

（一）明确界定地方公债的发行主体

（二）完善地方政府债务的决策机制

（三）设立统一性与差异化相结合的债务指标体系

（四）加强对地方政府债券的信用评级

（五）扩大辖区公众对地方政府举债的参与监督

二、健全地方债务治理事中监管法律规则

（一）建立地方政府债务风险披露制度

（二）建立地方政府债务风险预警机制

（三）建立债务资金效率评估机制

（四）建立地方政府债务风险监督机制

三、强化地方债务治理事后问责法律规则

（一）建立地方政府债务偿还的破产重整机制

（二）明确地方政府的财政主体责任

（三）建立适当的追责惩戒机制

第五节　制度配给：治理地方政府性债务的其他制度完善

一、推进地方自主权力建设，完善地方税体系建设

二、完善财政转移支付制度，弥补地方财政收支缺口

三、完善政府市场合作机制，化解地方债务融资风险

结语

参考文献

后记